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碳中和是中国绿色发展的阶段性战略任务。政策的推动是实现碳中和愿景的重要手段。

在绿色发展的框架下，本文从政策体系与学术研究两方面回顾了中国碳中和发展进程及热点问题。探究了实现碳中和愿景的政策需求。

提出应以更高站位推进碳中和政策协同，以更宽广的视野研究应对气候变化的核心技术与减排路径，以更灵活的方式引导碳中和绿色发展资金支持，以更大力度增强碳中和目标下绿色发展能力建设。

2020年9月，习近平总书记在联合国大会上宣布中国将采取更强有力的政策措施，努力力争在2030年前达到二氧化碳排放峰值，并争取在2060年前实现碳中和。

以《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》为顶层设计，以行业政策和地方行动方案为支撑，碳达峰碳中和“1+N”政策体系已初步形成。

2023年7月，习近平总书记强调，完善能源消耗总量和强度管控，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度，增强了中国实现碳中和愿景的顶层设计，明确了能源结构和产业结构调整的方向。

绿色发展是全球追求碳中和的共同目标。中国践行绿色发展，要求从根本上转变过去的发展理念和政策模式，将环境因素纳入经济发展进程，通过有效的政策设计和实施调控经济体的环境行为。

碳中和是一项系统工程，涉及经济结构、能源结构、生产生活方式的优化调整。它需要经济系统、能源系统、环境系统、社会系统的协调耦合，以及政府、企业、社会的战略转型、技术应用和行为偏好调整。

中国的绿色发展涵盖绿色生产、绿色消费、绿色生活、绿色金融等领域，并在法律法规、市场机制、绿色产业发展和绿色发展测度等方面开展了实践。

碳中和愿景下，中国的绿色发展是在生态环境容量和资源承载力的约束下，将生态环境保护作为内生动力的可持续发展模式。它比传统发展模式更明确经济增长路径，更深远地影响发展意义。

学界对碳中和基本理论、技术路径、政策需求、碳市场建设等方面进行了深入研究，促进了中国碳达峰碳中和“1+N”系列政策的出台。

本文在绿色发展的框架下，探索了碳中和制度完善与政策创新的路径和方式。

中国目前出台的碳中和相关法律、政策和法规中，尚未明确定义碳中和的内涵。国际上对碳中和的表述主要包括“净零排放”和“气候中性”等。脱碳路径主要分为两类：自然减排和碳捕获、利用和封存 (CCUS)。

截至 2023 年 6 月，根据净零追踪 (Net Zero Tracker) 统计，已有 150 个国家向联合国气候变化框架公约 (UNFCCC) 提交了净零排放承诺，覆盖全球 88% 的温室气体排放、92% 的国内生产总值 (GDP) 和 89% 的人口。

中国能源相关排放占温室气体排放总量的 90%（包括电力和热力占 45%，工业即制造业、建筑业和工业加工行业的排放量总和占 33%，交通运输占 8%，建筑物占 5%），而农业和土地使用相关排放占 6%（包括林业和生态系统服务）。

2022 年，中国二氧化碳排放量占全球排放量的 30.7%，是第一大碳排放国。重煤能源使用结构问题依然突出，煤、石油、天然气分别占比 55.5%、17.7%、8.5%，核能、水电、新能源使用占比分别为 2.4%、7.7%、8.2%。

《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出，到 2030 年中国单位 GDP 二氧化碳排放比 2005 年下降 65% 以上。2022 年中国单位 GDP 排放比 2005 年下降 50.8%。

从历史数据看，中国碳排放强度整体呈显著下降趋势，但单位 GDP 二氧化碳排放量始终高于美国、英国和日本（如图 1 所示）。中国碳排放强度与发达经济体仍有一定差距。

1960-2018 年间，中国单位 GDP 二氧化碳排放量从 4.91kg 下降至 0.76kg，下降幅度达 84.52%。同期，美国、英国和日本单位 GDP 二氧化碳排放量下降幅度分别为 54.24%、84% 和 40%。

2018 年，美国、英国和日本单位 GDP 二氧化碳排放量分别为 0.25、0.12 和 0.24kg。

联合国开发计划署 (UNDP) 于 2002 年提出绿色发展的概念，认为绿色发展的本质是强调经济增长与生态环境保护的统一。2015 年 10 月，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议上首次提出“绿色发展”理念。党的二十大报告提出“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”“积极稳妥推进碳达峰碳中和”。

2023 年 4 月，习近平总书记在参加首都义务植树活动时强调，当前和今后一个时期，绿色发展是中国发展的重大战略。

绿色发展理念的核心在于协调经济增长与环境保护，而环境经济政策有利于建立健全绿色发展的长效机制。

在传统经济模式下，资源约束被视为经济增长的阻碍。碳中和不仅不是经济增长的阻力，反而成为推动高质量发展的动力。在碳中和目标的引领下，绿色发展的内涵和模式不断丰富。

碳中和研究领域热度持续攀升。基于 Web of Science 核心数据库中以“碳中和”为关键词检索的数据，2020 年不仅是中国“碳中和元年”，也是全球碳中和研究的转折点。

2022 年相关研究文献达到 3070 篇，较 2020 年增长 18.3 倍。从检索结果来看，主要研究方向集中在环境科学与生态学、工程学、能源燃料、商业经济学等领域，热点研究词汇包括碳、碳排放、中国、经济发展。

《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》明确提出，要力争于 2030 年前实现碳达峰。碳达峰可分为自然达峰和政策驱动达峰。一些发达国家在经济发展过程中自然达峰，主要得益于产业结构、能源结构的变化以及城市化的完成。而中国当前仍处于工业化、城镇化进程之中，因此政策驱动成为实现碳达峰碳中和目标的关键手段。

在绿色发展战略的指引下，碳中和政策主要包括法律法规、市场机制、绿色产业发展分类和能力建设四个方面。绿色发展战略下碳中和政策的发展趋势呈现出以下特点：

01 碳中和法律法规建设快速发展

中国尚未出台专门的碳中和或应对气候变化法律法规。但中央层面已制定或修订《中央企业节能减排监督管理暂行办法》《高耗能特种设备节能监督管理办法》。《碳排放权交易管理暂行条例》也即将颁布。

最高人民法院出台首部涉及“双碳”的规范性文件《最高人民法院关于完整准确全面贯彻新发展理念为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》，并发布 11 个配套典型案例。最高人民检察院也推动治理非法排放温室气体问题，探索适用认购碳汇方式履行生态损害赔偿责任。

地方层面，天津市率先发布《天津市碳达峰碳中和促进条例》，对绿色转型、降碳增汇、科技创新、激励措施等方面做出部署。深圳市制定出台的《特区生态环境保护条例》设置“应对气候变化”章和“碳排放达峰和碳中和”节，提出编制碳排放达峰行动方案和碳中和路线图，推动重点领域绿色低碳转型发展。